Al entrar en el segundo semestre de 2019 se cumplen cinco meses desde que Estados Unidos impuso sanciones sobre el gobierno y la industria petrolera venezolana, la más importante fuente de ingresos en divisas del país. Dichas sanciones forman parte de una estrategia de presión política para forzar la renuncia del líder del Poder Ejecutivo de esa nación, quien al perder la capacidad de disponer de los recursos provenientes de la venta de petróleo se enfrenta al riesgo de ver disminuida su capacidad de liderazgo, popularidad y capacidad para mantener la gobernabilidad en Venezuela.
Si bien es cierto que las condiciones de vida en Venezuela se estaban deteriorando vertiginosamente desde mucho antes de que las sanciones entraran en vigencia, con el paso del tiempo las implicaciones de estas medidas sobre la precaria calidad de vida de sus ciudadanos podría empezar a revelar la necesidad de reconsiderar los mecanismos de presión sobre el gobierno. En este sentido, ¿será el programa de Petróleo por Alimentos un referente para el caso de Venezuela? ¿Será esta la alternativa para que la industria petrolera venezolana pueda surfear la crisis política que atraviesa el país y cuya solución no se vislumbra en el corto plazo?
El Programa Petróleo por Alimentos (Oil For Food Programme u OFF) fue una iniciativa del Consejo de Seguridad (CS) de las Naciones Unidas llevada a cabo en Irak durante el período 1996 - 2003. Los orígenes del programa pueden rastrearse hasta agosto de 1990, cuando el CS impuso sanciones a Irak –limitando severamente su capacidad para comercializar petróleo– durante la Guerra del Golfo, cuyo detonante fue el intento de invasión de Irak a Kuwait.
Poco después de la Guerra del Golfo en 1991, la ONU determinó que las necesidades de asistencia humanitaria de la población civil de Irak requerían que se flexibilizara en alguna medida la restricción sobre la comercialización del petróleo iraquí. Fue entonces cuando al gobierno de Irak, liderado en ese momento por Saddam Hussein, se le permitió negociar contratos por venta de petróleo en los mercados internacionales. Los ingresos provenientes de estas ventas se distribuirían única y exclusivamente de la siguiente manera:
Cuando el programa inició en 1996, a Irak solo se le permitía vender petróleo por un monto de USD 2.000 millones cada seis meses. Sin embargo, ese techo sobre las ventas aumentó en 1998, ubicándose en USD 5.200 millones y en 1999 se removió por completo. En el marco del programa OFF, los ingresos provenientes de las ventas de petróleo eran manejados a través de cuentas administradas por la ONU, mientras que al gobierno de Irak se le otorgó discrecionalidad para seleccionar a los compradores de petróleo y a los proveedores de suministros (alimentos, medicinas y, más tarde, repuestos y partes para la industria petrolera), sin embargo, para recibir los pagos éstos requerían aprobación de la ONU.
Cuando los precios del petróleo no favorecieron al programa OFF, la ONU permitió inversiones periódicas para incrementar la capacidad productiva de la industria petrolera iraquí. Así, a partir de junio de 1998 se autorizó la importación por hasta USD 300 millones en repuestos y equipos. Luego se permitió la importación por hasta USD 600 millones y en 1999 –de forma paralela a la supresión del techo sobre las ventas de petróleo– se eliminó el techo para las importaciones dirigidas a la industria petrolera iraquí. Un resumen de las distintas fases del programa con las características referentes a los techos de ventas e importaciones petroleras puede apreciarse a continuación:
Así mismo, el siguiente gráfico muestra la evolución del volumen de producción y ventas de petróleo iraquí durante la vigencia del programa OFF: más de 3.400 millones de barriles de petróleo producido y más de USD 64.000 millones en ingresos por ventas de petróleo a lo largo de 7 años, aproximadamente.
También es posible dimensionar el impacto del programa OFF en la industria petrolera de Irak analizando la serie histórica del promedio diario de producción de ese país. El siguiente gráfico contiene producción y precios OPEP promedio para el período 1983 – 2018. La caída en producción del año 1991 marca el inicio del efecto de las sanciones del CS de la ONU sobre la industria petrolera de Irak. El promedio de producción diaria entre los años 1991 y 1995 no excede los 600.000 barriles. En contraste, el promedio de producción diaria durante la vigencia del programa en el período 1996 – 2003 es cercano a los 2.000.000 de barriles. Durante ese mismo período el precio de referencia de la cesta OPEP osciló entre USD 12 y USD 28 por barril. Asimismo, se puede apreciar que en 2014 el promedio de producción diaria superó la barrera de los 3.000.000 de barriles, y desde 2016 se encuentra cerca de los 4.500.000 barriles.
El programa OFF se suspendió en marzo de 2003 cuando una coalición de países ocupó el territorio de Irak, dando inicio a la Guerra de Irak (también conocida como Segunda Guerra del Golfo), la cual finalizó oficialmente el 1 de mayo de 2003, cuando cayó el gobierno de Saddam Hussein. Hasta el 28 de mayo de 2003, se habían entregado a Irak aproximadamente USD 28.000 millones en suministros y equipos humanitarios en el marco del programa, incluidos USD 1.600 millones en piezas de repuesto y equipos de la industria petrolera.
A principios de 2004, tuvo lugar un escándalo de corrupción en el que se señalaba que tanto quienes adquirían los contratos de compra de petróleo, como los que eran considerados para ser proveedores de suministros de ayuda humanitaria, habían pagado sobornos al gobierno iraquí de Saddam Hussein para poder ser beneficiarios del programa OFF.
Por esta razón, un documento preparado por el Comité de Investigación Independiente sobre el Programa Petróleo por Alimentos reveló el nombre de todas las compañías que habían sido beneficiarias del programa OFF. La siguiente tabla muestra el Top 10 de empresas compradoras de petróleo iraquí durante la vigencia del programa. Las compras de estas empresas ascendieron al 28,20% de las ventas totales de petróleo iraquí en el marco del programa OFF.
Otras importantes empresas petroleras occidentales, como Repsol (puesto 25), Glencore (puesto 71), Petrobras (puesto 80), Chevron (puesto 109) y BP (puesto 165), también aparecen en la lista de casi 250 empresas del sector petrolero que estuvieron transando petróleo con Irak durante la vigencia del programa OFF. Incluso PDVSA aparece en esta lista, en el puesto 124.
Cabe destacar que el hecho de que dichas empresas aparezcan en el listado publicado por el Comité de Investigación Independiente sobre el Programa Petróleo por Alimentos es de carácter informativo y no constituye o representa ningún hallazgo o conclusión acerca de comportamiento deshonesto o ilegal por parte de las compañías. Sin embargo, la empresa Total fue multada en 2016 por una corte francesa, quedando obligada a pagar USD 825.000 tras haber sido hallada culpable de corromper a funcionarios extranjeros.
Volviendo al caso Venezuela, si quisiéramos tomar Irak como un referente para lo que podría ocurrir en el futuro próximo, hay que considerar algunas diferencias relevantes con respecto a la legitimidad de la administración del Poder Ejecutivo que estaría involucrado en un programa de asistencia humanitaria de esta naturaleza. A diferencia de la posición de la comunidad internacional con respecto al gobierno de Hussein en Irak en los ‘90, en el caso de Venezuela la opinión de la comunidad internacional (incluyendo a los organismos multilaterales) se encuentra dividida entre los que reconocen la legitimidad del Poder Ejecutivo y los que reconocen la legitimidad del Poder Legislativo en el país.
Adicionalmente, aunque en el mundo post 11S 2001 los asuntos relacionados al cumplimiento (compliance) son más relevantes, las soluciones perder – perder suelen decantar en nuevos equilibrios en la forma de hacer negocios, por lo que aún en un contexto de sanciones y jurisdicciones en conflicto, es posible hallar soluciones beneficiosas para todos los involucrados.
De establecerse un programa que permita “desbloquear” a la industria petrolera venezolana, será necesario tomar en cuenta sobre quien recaerá la responsabilidad de seleccionar los compradores de petróleo y los proveedores, y de quién será la responsabilidad de aprobar y ejecutar los pagos, así como la necesidad de tener muy claro cuáles serán las requerimientos para poder hacer negocios con Venezuela en ese escenario hipotético, sin que eso implique para el socio de negocios de la República un riesgo de incumplimiento de alguna sanción impuesta por EEUU.